Premessa
Sono trascorsi poco più di 5 mesi dalla pubblicazione del PIAO e ritorna al centro dell’attenzione il tema dell’applicabilità dello stesso agli Ordini professionali. Dopo il parere espresso da alcuni consigli nazionali, anche il CNF prende posizione.
Sul tema giova rammentare che, con l’adozione in data 30 giugno 2022 del d.P.R. n. 81/22 e con la sottoscrizione del DM a firma congiunta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e del Ministro dell’Economia e delle Finanze, è stato completato il quadro normativo introdotto dal legislatore con l’art. 6 del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, che ha inserito nel nostro ordinamento il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO).
Il PIAO – documento unico di programmazione e governance nato dall’esigenza di rendere organici e integrati tra loro gli strumenti di pianificazione di cui sono dotate le PP.AA. – assorbe e ingloba al suo interno molti dei piani che finora le Pubbliche amministrazioni italiane erano tenute a predisporre annualmente, tra cui il piano della performance, il piano triennale di fabbisogno del personale, il piano del lavoro agile e il piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza.
La normativa prevede, altresì, l’adozione in forma semplificata del PIAO per tutte le amministrazioni il cui organico non sia superiore a 50 dipendenti.
Il termine di adozione di tale documento, inizialmente previsto per il 30 aprile 2022 in sede di prima applicazione è stato differito, con l’approvazione del D.L. n. 36/2022, al 30 giugno 2022.
Decorso tale termine, ad oggi, ogni Amministrazione ha autonomamente deciso se conformarsi a tali disposizioni ovvero rinviarne l’applicazione in attesa di successivi chiarimenti da parte dell’ANAC in ordine a una più analitica perimetrazione dell’ambito soggettivo di applicazione della norma. Numerosi dubbi sono sorti, ad esempio, in merito all’applicabilità del documento agli Ordini professionali.
In tale contesto, la Federazione Ordini Farmacisti Italiani (FOFI), in data 21 luglio 2022, con Nota n. 8573/2022 a firma del RPCT ha predisposto e trasmesso ai RPCT e ai Consigli Direttivi degli Ordini territoriali un documento contenente indicazioni operative in merito al PIAO, fornendo i principali elementi del nuovo strumento, le scadenze e le responsabilità.
Nel documento si dava atto dell’applicabilità anche agli Ordini Professionali delle disposizioni previste dal c.d. Decreto Reclutamento e, <<in considerazione del fatto che gli Ordini hanno un numero di dipendenti non superiore a 50 unità>>, si suggeriva di provvedere quanto prima (la scadenza evidenziata nell’informativa era al 30 giugno 2022) alla predisposizione e all’adozione del PIAO in forma semplificata, invitando a tal proposito gli Ordini territoriali a utilizzare lo schema-tipo semplificato fornito dal D.M. del 24 giugno 2022 da sottoporre all’approvazione dal Consiglio Direttivo.
Tale impostazione non è stata, però, condivisa da altre categorie professionali che, muovendo dalla generica formulazione della norma, hanno preferito, a ragion veduta, attendere ulteriori chiarimenti.
La vexata quaestio
La questione interpretativa nasce dall’annoso dibattito inerente al novero dei soggetti rientranti nell’art 1, co 2 TUPI, norma espressamente richiamata per l’individuazione dei soggetti tenuti all’applicazione del PIAO.
In sostanza, l’effettiva applicabilità agli Ordini Professionali delle disposizioni relative al Piano integrato di attività e organizzazione ruota intorno all’interpretazione del generico richiamo che la norma (decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80) effettua a tutti i soggetti di cui all’art. 1, co. 2, del d.lgs. n. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego – TUPI) escluse le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative.
Pertanto, per comprendere se la disciplina sull’adozione del Piano trovi applicazione nei confronti degli Ordini Professionali, occorre stabilire se gli Ordini stessi rientrino o meno nella casistica elencata nel richiamato art. 1, co 2, TUPI.
Sul tema, la giurisprudenza amministrativa si è espressa in più occasioni. Ad esempio, si richiama quanto stabilito da ultimo dalla pronuncia del TAR Lazio, 2 novembre 2022, n.14283, con la quale si è ribadito che <<occorre un’espressa previsione legislativa finalizzata a individuare, di volta in volta, quali principi sulla razionalizzazione e sul contenimento della spesa pubblica possono applicarsi agli Ordini Professionali, fermo restando il potere del legislatore di dettare di volta in volta una disciplina ad hoc per tali enti>>.
In tale pronuncia, il TAR Lazio ha avuto modo di chiarire, altresì, che <<In conclusione, il MEF estendendo, con la circolare impugnata, agli Ordini la specifica disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001 sul controllo della spesa pubblica sul personale ha di fatto innovato l’ordinamento in violazione del principio di legalità, in quanto vi ha ricompreso soggetti che, pur svolgendo funzioni di rilievo pubblicistico, non rientrano nella categoria degli enti pubblici sopposti per legge al controllo sulla spesa poiché non finanziati con fondi pubblici>>.
Ancora, in un’altra occasione, il Giudice amministrativo ha avuto modo di sottolineare che, attesa la particolare natura giuridica degli Ordini professionali <<il Legislatore si è preoccupato, di volta in volta, di estendere espressamente agli Ordini professionali, con specifiche disposizioni, questa o quella normazione afferente alle pubbliche amministrazioni ed agli enti pubblici>> (T.A.R. Sicilia, Catania, sent. n. 2307/2018).
La comunicazione del CNF e la nota di riscontro dell’ANAC
Orbene, con comunicazione del 23/11/2022 il CNF ha reso nota la risposta dell’ANAC alla richiesta di chiarimenti avanzata dall’Ordine degli Avvocati di Novara, sottolineando come la stessa Autorità abbia chiarito definitivamente che gli Ordini non sono tenuti alla redazione del PIAO ove non ricorra una qualificazione normativa che consenta di ricondurli all’elenco di cui all’art. 1, co.2, d.lgs. n. 165/2001.
Più precisamente, nella suddetta nota di riscontro, l’ANAC ha rappresentato che <<sono tenute ad adottare il PIAO le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co.2, d.lgs. n. 165/2001 con esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative. Sono, pertanto, esclusi gli Ordini professionali ove non ricorra una qualificazione normativa che consenta di ricondurli all’elenco di cui all’art. 1, co. 2, d.lgs. n. 165/2001>>.
Giova, del resto, ricordare come già nel documento del 2 febbraio 2022 rubricato “Orientamenti per la pianificazione anticorruzione e trasparenza 2022”, l’ANAC lasciasse intendere l’inapplicabilità delle disposizioni relative al PIAO agli Ordini Professionali, espressamente soggetti, invece, alle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Nel testo dell’ANAC, infatti, si leggeva: << L’art. 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 dispone che il PIAO sia adottato da parte delle amministrazioni elencate all’art. 1, co. 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ad esclusione delle scuole di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative.
Di conseguenza è invece ad oggi confermata ai sensi della legge 190/2012, l’adozione dei PTPCT o in alcuni casi di misure per la prevenzione della corruzione anche integrative del MOG 231, per:
- gli enti pubblici economici
- Ordini professionali […]>>
Si segnala infine che, il Consiglio Nazionale dei dottori commercialisti e dei revisori contabili, a seguito della comunicazione del CNF, ha inviato ai propri Presidenti l’informativa n. __ con la quale ha reso nota la posizione dell’ANAC evidenziando altresì di aver richiesto direttamente chiarimenti sia all’ANAC sia al Dipartimento della Funzione Pubblica sul tema dell’applicazione della normativa in tema di PIAO agli Ordini territoriali. Si resta in attesa di conoscere l’esito di tale interlocuzione.
Conclusione
A parere di chi scrive, la risposta fornita dall’ANAC risulta la più coerente con il dato normativo. Il mero richiamo all’art. 1, comma 2, del D.lgs. n. 165/2001 non può, infatti, consentire di estendere automaticamente l’obbligo di adozione del PIAO agli Ordini e Collegi Professionali, enti pubblici a struttura associativa non gravanti sulla fiscalità generale e finanziati unicamente con i contributi dei propri iscritti, in assenza di una esplicita previsione in tal senso.
Del resto, è doveroso sottolineare come, quantomeno nell’intento del legislatore, il PIAO nasca quale strumento di semplificazione e non quale ulteriore adempimento burocratico al cui interno si raccolgono i precedenti piani (in tal senso, cfr. Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, Adunanza di Sezione del 8 febbraio 2022 e del 17 febbraio 2022). Tale documento non può, pertanto, limitarsi a costituire una mera ricognizione e collezione di altri e precedenti atti emanati dall’Ente, diversamente rischiando di divenire <<un adempimento formale aggiuntivo entro il quale i precedenti piani vanno semplicemente a giustapporsi>> in aperto contrasto con la ratio normativa. Sebbene la nota fornita da ANAC aggiunga un fondamentale tassello alla definizione dell’ambito di applicazione del PIAO sarebbe, tuttavia, auspicabile che anche il legislatore intervenisse sul tema, chiarendo una volta per tutte i confini di operatività della disposizione con riguardo agli Ordini professionali e fugando, così, ogni dubbio residuo.