Premessa
In data 24 giugno 2022 l’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) ha posto in consultazione pubblica lo schema del Piano Nazionale Anticorruzione 2022-2024, pensato come strumento di supporto alle amministrazioni pubbliche per affrontare le sfide connesse alla realizzazione degli impegni assunti con il Piano nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e all’attuazione della riforma introdotta dal decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 che ha previsto il Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO).
Il PNA 2022-2024 è articolato in due parti: una generale, contenente le indicazioni essenziali per la predisposizione della sezione del PIAO relativa alla prevenzione della corruzione e della trasparenza, e una speciale, dedicata ad alcuni approfondimenti sui contratti pubblici.
Il presente elaborato focalizza l’attenzione su due specifici temi affrontati dall’ANAC:
- il monitoraggio (Parte Generale);
- la trasparenza dei contratti pubblici (Parte Speciale).
Parte Generale – Il monitoraggio nel PNA 2022-2024
Dalle rilevazioni effettuate dall’ANAC emerge una scarsa attenzione alla verifica dei risultati ottenuti con le misure programmate.
L’Autorità, pertanto, sottolinea come sia necessario prevedere un numero ristretto di misure che, da un lato, risultino ben pianificate e armonizzate fra loro, dall’altro, effettivamente ed efficacemente attuate e, soprattutto, verificate nei risultati.
In quest’ottica, emerge tutta l’importanza di un monitoraggio efficace e costante, quale fondamento per una progettazione futura delle misure ed elemento imprescindibile per un miglioramento progressivo del sistema di gestione del rischio: una <<base informativa>> necessaria per un Piano che sia in grado di anticipare e governare le criticità e non di adeguarvisi solo a posteriori.
In tal senso, l’ANAC, nello schema di PNA 2022-2024, attribuisce all’adempimento del monitoraggio il ruolo di <<fondamento di partenza per la progettazione futura delle misure e […] elemento imprescindibile di miglioramento progressivo del sistema di gestione del rischio>>, nonché di strumento <<in grado di anticipare e governare le criticità>> che consente <<di introdurre azioni correttive e di adeguare il PTPCT o la sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO o le misure integrative del MOG ai cambiamenti e alle dinamiche dell’amministrazione>>.
L’Autorità, quindi, fornisce alcune indicazioni operative nel procedere per fasi.
Prima fase: misure di prevenzione e verifica della loro idoneità
La prima fase riguarda il monitoraggio dell’attuazione delle misure di prevenzione e la verifica della loro idoneità, così da pervenire anche ad un’effettiva riduzione di misure di prevenzione per valorizzare solo quelle strettamente necessarie, evitando al contempo di introdurne di nuove senza aver prima verificato l’adeguatezza di quelle già previste. L’ANAC, a tal fine, suddivide tale fase in due momenti distinti:
- programmazione del monitoraggio;
- attuazione del monitoraggio.
Per ciascuno di essi, fornisce le seguenti indicazioni operative:
| MONITORAGGIO DELL’ATTUAZIONE DELLE MISURE DI PREVENZIONE E VERIFICA DELLA LORO IDONEITÀ | ||
| FASE | INDICAZIONI OPERATIVE ANAC | |
| Programmazione | Processi e misure oggetto di monitoraggio | Tutti i processi e le misure programmate |
| Processi/attività che, nella prospettiva di attuazione degli obiettivi del PNRR, comporteranno l’uso di fondi pubblici ad essi correlati, inclusi i fondi strutturali, e in quelli maggiormente a rischio | ||
| Processi/attività non verificati negli anni precedenti | ||
| Responsabilità del monitoraggio | Sconsigliato attribuire la responsabilità solamente al RPCT | |
| Pianificare più livelli di monitoraggio: il primo in capo alla struttura organizzativa chiamata ad attuare le misure e il secondo in capo al RPCT | ||
| Aree a basso rischio di corruzione: autovalutazione dei responsabili dell’attuazione delle misure | ||
| Aree ad alto rischio corruzione: autovalutazione dei responsabili dell’attuazione delle misure congiuntamente a RPCT | ||
| Frequenza del monitoraggio | Costante | |
| Amministrazioni di grandi dimensioni: verifiche almeno 2/3 volte l’anno | ||
| N.B. Nelle amministrazioni più articolate, si suggerisce di programmare e definire percentuali e criteri di campionamento delle misure da sottoporre a verifica in diversi momenti dell’anno. Per quanto attiene la frequenza del monitoraggio, l’ANAC suggerisce invece il ricorso a un sistema di controllo di gestione informatizzato e integrato, in cui la mappatura dei processi che costituiscono l’unità di analisi del controllo di gestione è allineata a quella dei processi che rilevano in sede di monitoraggio di piano. | ||
| Attuazione | Soggetti responsabili dell’attuazione del monitoraggio | Soggetti individuati nella programmazione |
| Soggetti responsabili dell’attuazione del monitoraggio su più livelli | Monitoraggio di primo livello: referenti (se previsti) del RPCT o, in autovalutazione, responsabili degli uffici e dei servizi responsabili delle misure. Monitoraggio di secondo livello: RPCT, coadiuvato da una struttura di supporto e/o dagli altri organi con funzioni di controllo interno, laddove presenti. | |
| Processi o attività | Quelli definiti nella programmazione | |
| Misure generali diverse dalla trasparenza (es. formazione, whistleblowing, pantouflage, gestione del conflitto di interessi) | ||
| Attività non pianificate (es. a seguito di segnalazioni) | ||
| Periodicità | Quella stabilita nella programmazione | |
| Utili strumenti operativi | Schede di monitoraggio al fine di verificare: grado di realizzazione delle misure rispetto al target prefissato eventuali scostamenti rispetto al targetcause (ove conosciute) che li abbiano determinatiiniziative che si intende intraprendere per correggerli | |
| Incontri periodici e audit specifici | ||
| Banche dati o riscontri documentali | ||
| Strumenti e soluzioni informatiche idonee a facilitare l’attività di monitoraggio (es. Piattaforma di acquisizione dei PTPCT) | ||
| Raccordo degli strumenti del controllo di gestione con quelli del monitoraggio delle misure di piano | ||
| Scheda relazione RPCT eventualmente integrata da parte di ciascuna amministrazione | ||
Seconda fase: monitoraggio sulla trasparenza
Lo scopo di tale processo è la verifica della capacità dell’amministrazione/ente di individuare e correttamente attuare misure organizzative che assicurino il regolare funzionamento dei flussi informativi per la pubblicazione dei dati nella sezione “Amministrazione trasparente”.
Questo consente al RPCT di formulare un giudizio sul livello di adempimento degli obblighi di trasparenza, rilevare le principali inadempienze ed i principali fattori che rallentano l’adempimento e di verificare la corretta attuazione della disciplina sull’accesso civico semplice e generalizzato.
Monitorare le misure di trasparenza consente, nel suo complesso, di formulare un giudizio sul livello di adempimento degli obblighi di trasparenza e sulla corretta attuazione della disciplina sull’accesso civico semplice e generalizzato.
| MONITORAGGIO SULLA TRASPARENZA (sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO/PTPCT/ misure di prevenzione della corruzione MOG 231) | ||
| FASE | INDICAZIONI OPERATIVE ANAC | |
| Programmazione | Individuazione | Soggetti responsabili delle fasi |
| Termini di pubblicazione | ||
| Modalità monitoraggio | ||
| Attuazione | Responsabilità del monitoraggio | RPCT |
| Ruolo dell’OIV | Attestazione dello stato di attuazione degli obblighi di pubblicazione, secondo indicazioni date ogni anno da ANAC. Gli esiti delle verifiche vengono trasmessi all’organo di indirizzo affinché ne tenga conto per l’aggiornamento degli indirizzi strategici | |
| Frequenza del monitoraggio | Periodico (non solo annuale tramite attestazione OIV) | |
| Utili strumenti operativi | Ricorso a strumenti informatici | |
| Collaborazione attiva e proficua tra uffici responsabili della trasmissione e pubblicazione dei dati con il RPCT | ||
| Report specifici da parte dei responsabili dell’elaborazione, trasmissione e pubblicazione dei dati secondo indicazioni del RPCT, a quest’ultimo indirizzati | ||
| Schede/griglie excel di compilazione (es. quelle predisposte per Attestazione OIV) | ||
| Possibili esiti del monitoraggio | Segnalazione all’ufficio di disciplina ai fini dell’eventuale attivazione del procedimento disciplinare | |
| Segnalazione al vertice politico dell’amministrazione o l’OIV o la struttura con funzioni analoghe | ||
| Monitoraggio sull’accesso civico semplice e generalizzato | Adozione di regolamento interno e di disciplina specifica | |
| Verifica sulla pubblicazione e corretta tenuta del c.d. registro degli accessi | ||
| N. B. La fase dell’attuazione può riguardare la pubblicazione di dati diversi da quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria (“dati ulteriori”, ex art. 7-bis, co. 3 del d.lgs. n. 33/2013), soprattutto ove concernano i processi interessati dalle ingenti risorse finanziate con il PNRR e i fondi strutturali e quelli che presentano rischi corruttivi significativi. | ||
Terza fase: il monitoraggio complessivo
Il monitoraggio complessivo sul PTPCT o sulla sezione anticorruzione del PIAO è svolto con lo scopo di individuare ulteriori elementi che possano incidere sulla strategia di prevenzione della corruzione e, se necessario, produce una modifica del sistema di gestione del rischio al fine di migliorare i presidi adottati, potenziando e rafforzando gli strumenti in atto ed eventualmente promuoverne di nuovi.
| MONITORAGGIO COMPLESSIVO SUL PTPCT O SULLA SEZIONE ANTICORRUZIONE E TRASPARENZA DEL PIAO | ||
| FASE | INDICAZIONI OPERATIVE ANAC | |
| Oggetto | Tutte le fasi di gestione del rischio al fine di: | Intercettare rischi emergenti |
| Identificare processi organizzativi tralasciati nella fase di mappatura | ||
| Prevedere nuovi e più efficaci criteri per l’analisi e la ponderazione del rischio | ||
| Scopo | Valutazione di eventuali ulteriori elementi che possano incidere sulla strategia di prevenzione della corruzione | |
| (Se necessario) modifica del sistema di gestione del rischio per migliorare i presidi adottati | ||
| Potenziamento e rinforzo degli strumenti in atto, eventualmente promuovendone di nuovi | ||
| Progettazione | Modalità | Partenza dalle risultanze del ciclo precedente, utilizzando l’esperienza acquisita per apportare i necessari ed opportuni aggiustamenti alla strategia di prevenzione |
| Strumenti | Esiti del monitoraggio del Piano dell’anno precedente (e nel tempo della sezione anticorruzione e trasparenza del PIAO) | |
| Relazione annuale del RPCT | ||
| Pubblicità della relazione del RPCT in modo che tutti gli interessati possano conoscerla | ||
| Apertura di canali di ascolto e indagini degli stakeholder (es. questionari online o focus group, interviste per rilevare profili non valutati o ritenuti importanti dall’amministrazione/ente e per utilizzare misure nuove proposte dalla società civile) | ||
| Strumenti per valutare il livello di soddisfazione degli utenti | ||
Monitoraggio integrato delle sezioni del PIAO
Specifiche indicazioni operative sono state altresì fornite da ANAC con riferimento al monitoraggio integrato e permanente che il legislatore ha previsto per le sezioni che costituiscono il PIAO e che si aggiunge e non sostituisce a quello delle singole sezioni. Sottolinea l’Autorità: <<Da qui l’importanza di capire quali sono le modalità di coordinamento fra il monitoraggio della sezione del PIAO dedicata alla prevenzione della corruzione e trasparenza e quello delle altre sezioni, ognuna delle quali ha un proprio responsabile>>
L’apposita sezione “Monitoraggio” del PIAO – finalizzata a verificare la sostenibilità degli obiettivi organizzativi e delle scelte di pianificazione fatte nel PIAO, volti al raggiungimento del valore pubblico – deve riportare:
- gli strumenti e le modalità di monitoraggio, incluse le rilevazioni di soddisfazione degli utenti, di tutte le sezioni;
- i soggetti responsabili.
A tal fine, l’ANAC ha fornito una serie di indicazioni operative:
- realizzazione, a monte, di una programmazione il più possibile coordinata;
- raccordo, a cura del RPCT, della sezione anticorruzione e trasparenza alle altre sezioni del PIAO;
- allineamento, per quanto possibile, delle mappature dei processi in vista di mappature uniche, ove non ancora realizzate
- previsione nel PIAO di un coordinamento tra RPCT e Responsabili delle altre sezioni del PIAO: ognuno, per la propria parte verifica il grado di realizzazione e adeguatezza della realizzazione degli obiettivi programmati per la sezione che segue, condividendo gli esiti delle verifiche con gli altri responsabili
- previsione della costituzione di una cabina di regia per il monitoraggio cui partecipano in posizione di parità assoluta tra loro i Responsabili delle varie sezioni del PIAO
- ricorso nei limiti delle risorse economiche a disposizione a procedure automatizzate (es. software che consentono di costruire un monitoraggio che non si limiti solo ad una forma di controllo ex post).
Nel processo di monitoraggio integrato, è bene evidenziare il ruolo centrale e proattivo auspicabilmente svolto dal RPCT. Difatti, nel caso in cui vengano rilevate delle criticità, egli è il soggetto deputato a coordinarsi con il responsabile di settore per comprenderne le cause/ragioni e disporre le necessarie iniziative per sanarle.
Parte Speciale – Il principio di trasparenza
La Parte Speciale del PNA è dedicata ai contratti pubblici, ambito a cui il PNRR dedica riforme cruciali. Nel render conto dei numerosi interventi legislativi che hanno inciso sulla loro disciplina, l’Autorità cerca anche in questo campo di fornire supporto facilitando l’individuazione di misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza.
La trasparenza dei contratti pubblici
La trasparenza dei contratti pubblici trova fondamento giuridico nel Codice dei Contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016) e nella disciplina generale in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza (L. n. 190/2012 e D.Lgs. n. 33/2013).
L’approccio adottato sino ad ora dal legislatore si è tradotto, in primis, in specifici obblighi per le stazioni appaltanti nella pubblicazione di atti, dati e informazioni nella sezione “Amministrazione trasparente”.
Con riferimento agli appalti pubblici, gli obblighi in materia di trasparenza sono assolti, oggi, grazie alla completa digitalizzazione del ciclo di un appalto pubblico, ex art. 58 del D.Lgs. n. 50/2016.
A tal fine l’ANAC ha adottato, con bando tipo n. 1/2021[1], il disciplinare di gara per procedure svolte totalmente con sistemi telematici, per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari sopra soglia comunitaria, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo.
Gli obblighi di trasparenza per le Pubbliche Amministrazioni
Le amministrazioni sono tenute a dare corretta attuazione agli obblighi di pubblicazione disposti dalla normativa a partire dalle fasi di programmazione e aggiudicazione, proseguendo con la fase esecutiva (L. n. 190/2012) così da garantire livelli essenziali di trasparenza per quanto attiene la scelta del contraente per l’affidamento di lavori, forniture e servizi.
In particolare, le stazioni appaltanti sono tenute a pubblicare i dati relativi a:
- la struttura proponente;
- l’oggetto del bando;
- l’elenco degli operatori invitati a presentare offerte;
- l’aggiudicatario;
- l’importo di aggiudicazione;
- i tempi di completamento dell’opera, servizio o fornitura;
- l’importo delle somme liquidate.
I Contratti pubblici ed il FOIA
Come già precisato dall’ANAC con le Linee Guida contenute nella delibera n. 1309/2016, gli obblighi di trasparenza cui sono tenute le P.A., nel settore dei contratti pubblici, riguardano sia quelli relativi alla pubblicazione dei dati sui siti istituzionali, sia quelli relativi all’istituto dell’accesso civico generalizzato (cd. FOIA).
Il Consiglio di Stato, dirimendo i dubbi sorti in dottrina e giurisprudenza, con l’Adunanza Plenaria n. 10 del 2020 ha definitivamente ritenuto applicabile il FOIA agli atti delle procedure di gara, anche con riferimento alla fase esecutiva del contratto[2].
Ovviamente, un siffatto orientamento ha delle ricadute importanti sulla trasparenza: anche quando non vi è un obbligo di pubblicazione, la stazione appaltante è comunque tenuta ad assicurare la conoscibilità degli atti delle procedure di gara a seguito di istanze di accesso FOIA.
La trasparenza ed il PNRR
Con l’avvio delle procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, dal PNC (Piano Nazionale Complementare) e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea, è evidente come i principi e gli obblighi in materia di trasparenza rivestano un ruolo di fondamentale importanza alla luce dell’ingente quantità di risorse disponibili.
Una delle priorità nell’attuazione delle misure contenute nel PNRR è proprio quella di garantire che tali risorse siano immuni da gestioni illecite, nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria, assenza di conflitto di interessi, frodi e corruzione. Pertanto, in linea con quanto previsto dall’art. 34 del Regolamento (UE) 2021/241, deve essere garantita, in primis, un’adeguata visibilità ai risultati degli investimenti e al finanziamento dell’Unione europea per il sostegno offerto. A tal fine, il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato (RGS) – nel documento “Istruzioni tecniche per la redazione dei sistemi di gestione e controllo delle amministrazioni centrali titolari di interventi del PNRR”, allegato alla Circolare n. 9 del 10 febbraio 2022, ha previsto una serie di obblighi di trasparenza e iniziative da intraprendere sul piano della comunicazione e informazione.
La stessa RGS specifica che le Amministrazioni centrali titolari degli interventi e i soggetti attuatori sono tenuti, in quanto pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, del d.lgs. n. 165/2001, al rispetto della disciplina nazionale in materia di trasparenza. Inoltre, restano intatti gli obblighi di pubblicazione nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale e l’applicazione dell’accesso civico semplice e generalizzato previsti dal d.lgs. n. 33/2013, anche alla luce delle indicazioni generali dettate da ANAC nella Determinazione n. 1310/2016 e Delibera n. 1309/2016.
Con riguardo agli interventi inclusi nel PNRR, la RGS ha ritenuto di dover introdurre ulteriori obblighi di pubblicazione per le PP.AA. al fine di consentire una modalità di accesso standardizzata e immediata a informazioni aggiornate sullo stato di attuazione delle misure del PNRR.
Nello specifico, ha introdotto l’obbligo di:
- individuare, all’interno del proprio sito web, una sezione denominata “Attuazione Misure PNRR” articolata secondo le misure di competenza dell’amministrazione, ad ognuna delle quali riservare una specifica sottosezione con indicazione della missione, componente di riferimento e investimento;
- pubblicare nella sezione “Attuazione Misure PNRR”, per ognuna delle sotto-sezioni, gli atti legislativi adottati e gli atti amministrativi emanati per l’attuazione della misura di riferimento;
- aggiornare tempestivamente le informazioni fornite in ciascuna sottosezione.
Con riferimento ai Soggetti attuatori degli interventi – in assenza di indicazioni della RGS sugli obblighi di pubblicazione sull’attuazione delle misure del PNRR – viene ribadita nello schema del PNA 2022-2024 la necessità di dare attuazione alle disposizioni del d.lgs. n. 33/2013 precisando che, al fine di garantire la piena conoscibilità degli interventi PNRR, sono posti a carico dei Soggetti attuatori degli interventi:
- l’obbligo di conservazione e archiviazione della documentazione di progetto, anche in formato elettronico. Rispetto alla documentazione conservata relativa ai progetti finanziati, vi è inoltre la necessità di garantire il diritto dei cittadini all’accesso civico generalizzato;
- l’obbligo di tracciabilità delle operazioni e la tenuta di apposita codificazione contabile per l’utilizzo delle risorse PNRR.
Obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo: il sistema ReGiS
Il sistema ReGiS rappresenta la modalità unica attraverso cui le amministrazioni centrali e territoriali interessate possono adempiere agli obblighi di monitoraggio, rendicontazione e controllo delle misure e dei progetti finanziati dal PNRR.
Questo sistema, sviluppato dal MEF al fine di supportare le Amministrazioni centrali titolari di interventi e i Soggetti attuatori, consente grazie alla costante e tempestiva trasmissione dei dati di rilevare per tempo eventuali criticità realizzative degli investimenti e delle riforme del PNRR e predisporre possibili soluzioni atte a recuperare i ritardi attuativi. Esso consente, inoltre, la trasmissione delle richieste di pagamento alla Commissione europea secondo le tempistiche e le modalità definite dal regolamento europeo.
In ogni caso, laddove le Amministrazioni centrali titolari di interventi e i Soggetti attuatori dispongano già di un proprio sistema informatico atto a garantire la registrazione e la trasmissione dei dati di gestione, monitoraggio, rendicontazione e controllo di programmi e progetti finanziati da risorse nazionali e/o comunitarie, queste possono utilizzare tale sistema in virtù del principio della riduzione degli oneri e della spesa in capo alle stesse.
In conclusione
Il PNA 2022-2024 è uno degli strumenti con cui l’Autorità offre alle PP.AA. un aiuto concreto nella individuazione di misure di prevenzione della corruzione e della trasparenza.
Il tentativo non può che essere apprezzabile, in considerazione di una fase storica in cui sono stati introdotti regimi derogatori nelle procedure di affidamento degli appalti, rendendo quantomai necessario valorizzare il ruolo del monitoraggio e della trasparenza quali misure cardine per assicurare un presidio in funzione di anticorruzione, oltre che di controllo sociale, sull’operato e sui risultati ottenuti sia nell’aggiudicazione che nell’esecuzione di opere, di servizi e forniture.
[1] Delibera n. 773 del 24 novembre 2021
[2] Fatte salve le verifiche della compatibilità con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, co. 1 e 2, del d.lgs. n. 33/2013, a tutela di interessi pubblici e privati, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.